Negoziati commerciali e nuovi equilibri tra Usa, Area del Pacifico e UE

Negoziati commerciali e nuovi equilibri tra Usa, Area del Pacifico e UE

Introduzione

Le trattative in corso tra UE e Usa per la conclusione di un Partenariato Transatlantico su Commercio ed Investimenti (Transatlantic Trade and Investment Partnership, Ttip), nonostante i sette Round bilaterali avviati nel Giugno 2013, hanno condotto finora a pochi risultati, anche a causa dell’atteso passaggio elettorale che ha riguardato negli ultimi mesi entrambe le parti negoziali. La situazione essere sembra ora superata grazie ai recenti mutamenti politici, con l’elezione del nuovo Parlamento Europeo, la nomina della Commissione Europea e l'esito delle elezioni di Medio Termine del Congresso americano. Tuttavia, le trattative negoziali svolte dall'Amministrazione Obama e dalla Commissione Europea troveranno, più che in precedenza, un condizionamento nella volontà politica dei rispettivi organi parlamentari, non più solamente in fase di ratifica. Come ricorda il Presidente della Commissione Europea Juncker, il successo del Ttip sarà in gran parte legato alla capacità dei negoziatori di tener conto dei punti di vista espressi dal Parlamento Europeo e dal Congresso Usa. Inoltre, la mancata concessione della Fast Track1 riduce i margini di indipendenza nella manovra negoziale del Governo federale (Cooper et al., 2014).
La maggioranza parlamentare assegnata al Partito Repubblicano, tradizionalmente vocata a posizioni liberiste, potrà agevolare gli obiettivi di politica commerciale dell'Amministrazione Obama, rafforzando l'ambizione di chiudere l’accordo con i Paesi del Pacifico (Transpacific Partnership, Tpp, o Partenariato TransPacifico)2e con l'UE (Ttip) prima della conclusione del suo mandato presidenziale. In particolare, nell'attuale fase di ripresa economica, potrebbe essere condivisa un'agenda negoziale statunitense focalizzata sulla priorità di accesso ai mercati internazionali, soprattutto verso la Regione del Pacifico ed i paesi emergenti ad alta previsione di crescita.
Al contrario, l'azione del nuovo Commissario al Commercio europeo Cecilia Malmstrom sarà condizionata dall'attenzione del Parlamento europeo alle priorità difensive di tutela degli standard di salute, sicurezza alimentare, ambientali e dei diritti del lavoro europei, imponendo la massima trasparenza ed informazione da parte dei negoziatori in tutte le fasi negoziali. La recente pubblicazione del testo del mandato negoziale UE del Giugno 2013 (Consiglio dell’Unione Europea, 2014) riflette l'urgenza di adeguare le trattative transatlantiche alle pressioni del Parlamento e dell'opinione pubblica europei. Un primo effetto dell'accresciuto legame tra negoziatori commerciali comunitari, Parlamento e società civile riguarda la spinosa questione Isds (Investor-State Dispute Settlement)3, ovvero la soluzione delle controversie tra Investitori e Stato tramite arbitrato internazionale, cui si oppone pubblicamente la Germania. Questo contestato elemento è già stato inserito nell'accordo consolidato tra Canada e UE (Ceta, Comprehensive Trade and Economic Agreement), recentemente siglato, mettendo in discussione il buon esito della ratifica da parte di Parlamento e Consiglio Europeo. Nonostante l'ex Commissario De Gucht avesse dichiarato che, senza una soluzione alla questione delle dispute internazionali sugli investimenti, sarà difficile l'avanzamento del processo negoziale con gli Usa, Cecilia Malmstrom, nel corso dell'Audizione al Parlamento Europeo del 29 Settembre scorso (Parlamento Europeo, 2014) ha confermato che la sua azione negoziale si fonderà sulla garanzia delle priorità per gli interessi dei cittadini europei e sul congelamento del capitolo Isds nel negoziato con gli Stati Uniti.

Priorità commerciali per gli Usa

UE ed Usa continuano a rappresentare a livello globale il principale blocco economico a forte compenetrazione, pur in assenza di istituzioni e regole comuni (Alcaro e Renda, 2013). Nel suo insieme, questo blocco costituisce quasi il 50% dei Pil mondiale, un terzo del commercio internazionale di beni, il 56% degli Investimenti diretti in uscita, il 75% degli Ide in entrata. Si stima che circa un terzo del commercio transatlantico sia rappresentato da transazioni interaziendali: il 60% di tutte le affiliate estere di aziende Usa risiedono in UE; il 75% delle affiliate estere di società europee sono in Usa (Tentori e Zandonini, 2014). Le affiliate Usa rappresentano circa il 13% del Pil europeo, le affiliate europee in Usa l’11% del Pil statunitense (Lakatos e Fukui, 2013).
Tuttavia, il disallineamento in corso nelle reciproche ambizioni negoziali (posizione offensiva degli Usa, posizione difensiva dell'UE) conferma, per gli Stati Uniti, la ridotta centralità delle relazioni transatlantiche rispetto ad altri poli economici mondiali. Lo spostamento del baricentro verso il Pacifico costituisce una costante della politica commerciale del Presidente Obama: di fronte ad un'Europa ancorata ad una crisi economica non risolta ed ai conflitti interni all'area Euro, l'attuale recupero economico degli Usa potrebbe determinare un'ulteriore attrazione verso le economie emergenti di mercato, anche in virtù del consolidamento del ruolo del G20 come asset di stabilità economico-finanziaria globale (Tentori e Zandonini, 2014).
L'UE è la quinta destinazione delle esportazioni agricole statunitensi, dopo Cina, Canada, Messico e Giappone. Attualmente, i paesi dell'area Tpp attraggono il 42% delle esportazioni agricole totali Usa ed il 47% delle sue importazioni. L'ambizione statunitense di aprire nuovi accessi al mercato transpacifico (i 12 Paesi nel loro insieme rappresentano il 40% del Pil mondiale, l’11% della popolazione mondiale ed il 25% del commercio mondiale) è giustificata dalla centralità del Giappone nel processo di liberalizzazione commerciale nella Regione. Il mercato nipponico costituisce uno dei principali obiettivi della politica commerciale Usa nel Pacifico: considerata l'applicazione di elevate barriere tariffarie e non tariffarie a protezione del settore agroalimentare nazionale, la sottoscrizione dell'accordo regionale, unita alla disponibilità interna ad allentare i meccanismi di protezione agricola, porterebbe ad un forte innalzamento delle importazioni del Giappone dai paesi Tpp (Dyck e Arita, 2014). Si prevede (Burfisher et al., 2014) che Giappone e Usa assorbiranno rispettivamente le maggiori quote di aumento di import e di export intraregionali. Per quanto riguarda il settore agricolo Usa si prevede un incremento delle esportazioni per cereali, prodotti caseari e carni. Nell'intera area dei 12 Paesi Tpp, si attende che il processo di liberalizzazione (eliminazione delle tariffe e delle quote), anche in virtù delle prospettive demografiche e di aumento del reddito familiare atteso, porterà ad un incremento del commercio intraregionale in particolare per riso, zucchero, grassi ed oli di origine animale, nonché carni bovine, prodotti lavorati, pollame, con principale destinazione il Giappone. Un incremento dei flussi commerciali nell’area è atteso anche dalla riduzione delle barriere non tariffarie applicate dai paesi Tpp, con particolare riferimento alle misure Sps (misure sanitarie e fitosanitarie). Il capitolo negoziale Sps ha, tra l’altro, l’obiettivo di pervenire alla soluzione delle numerose controversie in atto tra i Paesi dell’area. Tra queste, l’applicazione australiana di misure di restrizioni dell’import di carni per motivazioni legate alla Bse; restrizioni australiane all’import di carni suine; restrizioni della Malesia dell’import di pollame; applicazione in Usa dal 2009 della Food Safety Enhancement Act. Il Ttip costituisce per gli Stati Uniti l'opportunità di contrattare la revisione del sistema normativo comunitario. Nonostante sia improbabile una modifica sostanziale delle tutele europee della sicurezza alimentare, potrebbero essere raggiunte forme di convergenza e di mutuo riconoscimento (Josling e Crombez, 2013).
In linea generale, secondo il Centre for Economic Policy Research di Londra (Cepr, 2013), l’intero accordo Ttip determinerebbe per gli Usa un aumento complessivo dell’export dell’8%, per l’UE del 6%. L’80% dei potenziali guadagni economici dell’accordo deriverebbero proprio dalla riduzione delle barriere non tariffarie. Secondo uno studio del Parlamento Europeo (EP, 2014) sul solo settore agroalimentare, l’effetto combinato della liberalizzazione tariffaria e della riduzione del 25% delle barriere non tariffarie, porterebbe al 2025 le esportazioni europee verso gli Usa ad un + 56% e le esportazioni Usa verso l’UE ad un + 116%. L’analisi quantitativa, sulla base dello scenario indicato, vedrebbe un aumento dell’interscambio UE ed Usa concentrato soprattutto su carne rossa, zucchero, carne bianca. Tuttavia, per questi comparti l’effetto positivo dell’incremento dell’export UE sarebbe controbilanciato da un aumento ancora più elevato delle importazioni dagli Usa. Al contrario, il comparto lattiero caseario europeo potrebbe essere tra i principali beneficiari della riduzione delle tariffe all’import applicate dagli Usa (pari in media, per questo comparto, al 20,2%, molto superiori rispetto ad altri comparti) e, soprattutto, della soluzione della questione IG (indicazioni geografiche) e delle restrizioni sanitarie Usa sui prodotti ottenuti da latte non pastorizzato.

Priorità commerciali per l'Unione Europea

A differenza degli Usa, è indubbia la centralità che la conclusione del Ttip riveste per gli europei. L'UE è impegnata in numerosi processi negoziali per la creazione di accordi di libero scambio su base regionale e bilaterale, ma le prospettive di conclusione sono piuttosto lontane (è il caso del Mercosur, dei paesi Mediterranei, dei paesi asiatici, tra cui India e Giappone). Il principale risultato negoziale europeo degli ultimi anni è certamente la recente conclusione dell'accordo formale Ceta con il Canada, che apre prospettive di incremento degli scambi commerciali, dei servizi, l'accesso agli appalti pubblici e la tutela, seppur parziale e differenziata, di numerose indicazioni geografiche europee. Tuttavia, come indicato, la ratifica dell'accordo da parte europea e la sua entrata in vigore nel 2016 è minacciata dalla presenza delle clausole Isds (Ictsd, 2014).
A conferma della priorità politica del Ttip, il nuovo Presidente della Commissione Europea Juncker pone tra i primi punti dell'agenda politica per il prossimo quinquennio la ratifica di un accordo con gli Usa.
Consolidati ostacoli normativi limitano o impediscono l'accesso al mercato statunitense alle produzioni europee. Come noto, affinché vi siano reali vantaggi competitivi per le produzioni europee, i nuovi negoziatori comunitari devono garantire un livello di ambizione elevato in materia di barriere tecniche e convergenza sulle questioni non tariffarie, in particolare nella richiesta di eliminazione del differenziale tra legislazioni statale e federale statunitensi e nell'eliminazione degli ostacoli non tariffari all'ingresso delle merci. Nonostante non siano noti i documenti discussi nel corso del settimo Round a Washington, si apprende dalla Relazione sul settimo ciclo di Negoziati (DG Trade, Commissione Europea) la presentazione, in materia di pesticidi, di una proposta europea relativa alla facilitazione degli scambi ed ai controlli pre-export, con l'indicazione di progetti pilota per la soluzione della questione dell’olio di oliva e dei mirtilli4.
Il 20% delle importazioni agricole Usa proviene dall'UE e si concentra in alcoolici (liquori e vini) e prodotti trasformati. È indubbia la priorità europea verso un maggiore accesso al mercato statunitense per i prodotti trasformati di qualità. Sulle questioni connesse ai diritti di proprietà intellettuale, i negoziati mireranno al riconoscimento delle indicazioni geografiche UE sulla base del Trip’s integrato, "affrontando il rapporto con la loro precedente utilizzazione sul mercato statunitense al fine di risolvere in modo soddisfacente i conflitti esistenti" (Consiglio dell’Unione Europea, 2014). Tale priorità negoziale era stata precedentemente indicata dal Parlamento Europeo con la risoluzione del 23 maggio 2013 EU trade and Investment agreement negotiantions with the US, stabilendo che l'accordo dovrà tutelare i diritti di proprietà intellettuale comprese le indicazioni geografiche. Il livello di ambizione europeo su questo elemento dovrà continuare ad essere alto, nonostante la ferma opposizione statunitense (si ricorderà la lettera firmata dalla maggioranza bipartisan dei senatori Usa nel Marzo 2014) a considerare l'accordo Ceta come un modello di possibile soluzione del conflitto tra tutela europea e diritto dei marchi commerciali Usa.
Di fatto, la reale portata innovativa del Ttip risiede nell'armonizzazione delle normative, con la creazione di regolamentazioni e standard comuni, influenzando gli standard internazionali in molte aree economiche e determinando per gli altri Paesi la necessità di adeguamento. I tre principali settori target del processo di armonizzazione degli standard nel negoziato Ttip sono meccanico, farmaceutico, agricolo.
Come indicato dal Parlamento Europeo, "l'allineamento delle norme tecniche di regolamentazione garantirebbe che l'UE e gli Stati Uniti continuino a definire standard mondiali e spianerebbero la via alla creazione di norme internazionali" (Parlamento Europeo, 2013).
Qui risiede il punto di maggiore interesse del Ttip, ma anche il principale ostacolo ad una soluzione rapida del negoziato. La necessità di pervenire ad un compromesso tra gli obiettivi negoziali ed il mantenimento del sistema di tutele europee non rende fattibile il raggiungimento di un accordo a breve termine. L'obbligo di trasparenza nel processo negoziale imposto dal Parlamento Europeo e la crescente attenzione da parte dell'opinione pubblica riducono il margine di libertà nella conduzione delle trattative da parte dei negoziatori comunitari, che non potranno concedere limitazioni agli standard europei sulla salute, sicurezza alimentare, protezione dei dati personali dei cittadini o la diversità culturale (Francia), ed alla giurisdizione dei Tribunali nazionali da parte di regimi speciali sulle dispute con gli investitori (Germania).

Considerazioni conclusive

Il processo di armonizzazione normativa bilaterale in ambito Ttip, più che lo smantellamento dei dazi doganali, potrebbe accrescere il recupero di una posizione dominante delle relazioni transatlantiche, e con esse dell'Unione Europea, negli equilibri globali. La creazione di standard comuni UE-Usa imporrebbe regole nuove ai paesi concorrenti e la necessità di una convergenza per mantenere posizioni nel mercato transatlantico. Tuttavia, l'impegno comunitario ad individuare percorsi negoziali che portino all'abbattimento degli ostacoli non tariffari statunitensi, senza intaccare il sistema delle tutele dei cittadini europei, ed il perdurante conflitto tra sistema delle denominazioni di origine e diritto statunitense sulla proprietà intellettuale, non rendono possibile né auspicabile una rapida chiusura del Round negoziale su questi capitoli di centrale importanza per l'Italia.
Inoltre, alcune questioni estranee all'andamento negoziale transatlantico potranno contenere l'ambizione Usa in merito ad un rapido avanzamento del Ttip e riguardano i successi della strategia di apertura commerciale nell'area del Pacifico: l'esito del negoziato tra dodici paesi impegnati nella conclusione dell'accordo Tpp; la trattativa bilaterale tra Usa e Giappone sull'accesso ai mercati agricoli e delle automobili; i rapporti tra Usa e Cina (leader commerciale globale estranea ai processi di integrazione regionale) tra i primi obiettivi dell'agenda internazionale del Presidente Obama. Ad esempio, il dialogo Usa-Cina per il rafforzamento delle opportunità commerciali in campo agricolo, ha portato recentemente alla rimozione da parte della Cina del blocco all'import di mele provenienti dallo Stato di Washington, in atto dal 2012 (Usda, 2014).
Considerata la complessa situazione, che non lascia intravedere soluzioni rapide del negoziato Ttip, è auspicabile da parte italiana e comunitaria concentrarsi sugli obiettivi negoziali con alti livelli di ambizione, senza ricercare compromessi al ribasso sulle priorità indicate, affinché il futuro accordo possa costituire una reale opportunità di recupero della centralità europea.

Riferimenti bibliografici

  • Alcaro R. e Renda A. (2013), “Il partenariato transatlantico su commercio ed investimenti: presupposti e prospettive”, Osservatorio di Politica Internazionale n.8, Istituto Affari Internazionali

  • Burfisher M., Dyck J., Meade B., Mitchell L., Waino J., Zahniser S., Arita S., Beckman J. (2014), “Agriculture in the Trans-Pacific Partnership”, Ers, Usa

  • Cepr (Centre for Economic Policy Research) (2013), “Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment. An Economic Assessment”, London

  • Commissione Europea (2014) “Relazione sul settimo ciclo di negoziati, 29 settembre-3 ottobre 2014”, Commissione Europea

  • Consiglio dell'Unione Europea (2014) "Direttive di negoziato sul Partenariato transatlantico per gli scambi e gli investimenti tra l'Unione europea e gli Stati Uniti d'America" declassificazione ST 11103/13

  • Cooper W., Ferguson I., Beth R. (2014), “Trade promotion Authority, frequently asked questions”, Cornell University

  • European Parliament, DG for Internal Policies, Policy Department Structural and Cohesion Policies (2014), “Risk and opportunities for the EU agri-food sector in a possible EU-US trade agreement”

  • Ictsd (2014), "EU, Canada Sign Trade Deal as Germany Raises Isds Questions", Bridges, Ictsd.

  • Josling T. e Crombez C. (2013),"The Political Economy of Transatlantic Free Trade", The Europe Center Publication, Stanford University

  • Lakatos C. e Fukui T. (2013), “EU-US Economic Linkages: the role of Multinationals and Intra-firm Trade” Chief Economist Note, DG Trade, European Commission

  • Parlamento Europeo (2013), Risoluzione "EU trade and Investment agreement negotiantions with the US"

  • Parlamento Europeo, Commissione per il Commercio Internazionale (2014), Resoconto integrale Audizione di Cecilia Malmstrom, Commissario Designato (Commercio) 29 Settembre 2014, Parlamento Europeo

  • Tentori, D. e Zandonini, M. (2014), The Future of the Transatlantic Economic Relationship: Opportunities and Challenges towards the Ttip, Transworld Working Papers n.35, Istituto Affari Internazionali

  • Usda (2014), News Release “China Lifts Suspension on Washington State Apples”

  • 1. La Trade Promotion Authority, o Fast Track, è l'autorizzazione concessa dal Congresso al Presidente Usa a stringere accordi commerciali non modificabili attraverso emendamenti da parte dell'organo legislativo, che può solamente approvare o bocciare il testo finale in fase di ratifica. L'ultima Tpa è scaduta nel 2007. Nel giugno 2013 il Presidente Obama ha chiesto al Congresso la riautorizzazione, senza finora riuscire ad ottenerla.
  • 2.  Il Tpp coinvolge 12 Paesi americani ed asiatici dell'area Pacifica: Australia, Brunei, Canada, Cile, Giappone, Malesia, Messico, Nuova Zelanda, Perù, Singapore, Usa, Vietnam. La Cina non è inclusa nel Tpp. Il negoziato comprende 29 capitoli, tra i quali anche gli standard sanitari per i prodotti alimentari, ed il capitolo proprietà intellettuale.
  • 3. L’Isds è un meccanismo di risoluzione delle controversie tra un investitore estero e lo Stato ospite di fronte ad una corte arbitrale internazionale. Tale meccanismo è attivato su iniziativa dell'investitore, nel caso in cui questi si sia sentito violato in un diritto garantito dal diritto pubblico internazionale e ritenga di ricevere un trattamento discriminatorio rispetto alle imprese domestiche. Il timore è che attraverso il ricorso all'Isds vi sia un effetto indiretto di indebolimento dell'efficacia della normativa interna del Paese ospite.
  • 4.  Nell’ambito delle discussioni bilaterali sul tema del limite massimo di residui di pesticidi ammesso nel prodotto finito in Usa ed in UE (Mrl maximum residue limits), l’UE ha posto all’attenzione la questione dell’olio di oliva, su cui gli Usa applicano un residuo massimo autorizzato inferiore a quello ammesso in UE, compromettendo le esportazioni europee nel mercato americano.
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